西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估趨勢(shì)觀察

　　西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估理念和手段，對(duì)于中國(guó)政府深入開展公共管理部門績(jī)效評(píng)估，推進(jìn)從傳統(tǒng)管理型政府向現(xiàn)代服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)變，都具有重要的借鑒意義。

　　政府績(jī)效評(píng)估是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府治理方式的重大轉(zhuǎn)變，這場(chǎng)被稱為西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”浪潮的掀起，將企業(yè)責(zé)任意識(shí)、結(jié)果導(dǎo)向、顧客至上引進(jìn)為政府公共部門改革的基本理念，對(duì)政府績(jī)效管理和政府機(jī)構(gòu)改革形成了很大沖擊。

　　受這股變革思潮的影響，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開始重視政府公共部門績(jī)效質(zhì)量管理，并以此作為推進(jìn)政府公共部門體制改革，提高政府部門競(jìng)爭(zhēng)能力的重要手段。目前，西方國(guó)家特別是美英等國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)：

　　公共責(zé)任和顧客至上

　　政府績(jī)效評(píng)估作為改善政府公共部門與公眾的關(guān)系、加強(qiáng)公眾對(duì)政府信任的重要措施，蘊(yùn)涵新公共管理理論中的公共責(zé)任、注重效益和顧客至上的基本理念，體現(xiàn)了時(shí)代變革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求特征。

　　早在20世紀(jì)60年代后期提出的“新公共行政學(xué)”理論認(rèn)為，公共行政的核心價(jià)值是社會(huì)公平，主張將過(guò)去的“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，強(qiáng)調(diào)公共行政變革應(yīng)堅(jiān)持顧客導(dǎo)向原則，將顧客的需求作為政府公共部門存在、發(fā)展的前提和政府公共部門組織設(shè)計(jì)方案遵循的基本目標(biāo)。新公共行政學(xué)理論對(duì)西方國(guó)家政府改革實(shí)踐產(chǎn)生了廣泛的影響，由此奠定了當(dāng)代公共管理基本理念的雛形和績(jī)效評(píng)估的理論基礎(chǔ)。

　　隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的日趨加劇，如何使政府部門更有回應(yīng)性、更有責(zé)任心和更富有效率，如何衡量評(píng)價(jià)政府管理及其所產(chǎn)生的結(jié)果成為時(shí)代所關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。為此，西方國(guó)家嘗試把私營(yíng)部門的一些管理方法與經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到政府公共部門，普遍采取了以公共責(zé)任和顧客至上的新思路，以謀求提高效率與服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步改善公眾對(duì)政府公共部門的信任。這一基本理念的確立，為西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估明確了目標(biāo)。圍繞這一基本目標(biāo)，西方國(guó)家進(jìn)行了大量卓有成效的探索實(shí)踐。

　　1993年9月，克林頓總統(tǒng)簽署了《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的第12862號(hào)行政命令，責(zé)令聯(lián)邦政府部門制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，要求政府部門為顧客提供選擇公共服務(wù)的資源和選擇服務(wù)供給的手段。在英國(guó)，撒切爾夫人推行的“下一步行動(dòng)方案”、“公民憲章”運(yùn)動(dòng)、“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量”運(yùn)動(dòng)徹底扭轉(zhuǎn)了以往“效率戰(zhàn)略”改革方向，開創(chuàng)了質(zhì)量和顧客滿意的新方向。繼撒切爾夫人之后，梅杰政府推行了公民憲章運(yùn)動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)，這些改革措施進(jìn)一步強(qiáng)化了質(zhì)量和顧客服務(wù)的改革思想。布萊爾新工黨政府上臺(tái)后，沿襲了保守黨的改革方向，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的效率、資金的價(jià)值和顧客導(dǎo)向，將公民憲章更名為“服務(wù)第一”，設(shè)立了公民評(píng)審小組；在地方政府層次上，推行最優(yōu)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，使公共責(zé)任、注重效益和顧客至上的理念進(jìn)一步得到實(shí)踐和推廣。

　　可見，隨著績(jī)效評(píng)估的深入發(fā)展和現(xiàn)代政府角色職能的重新界定，政府公共部門與公眾之間的關(guān)系已由治理者與被治理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者與消費(fèi)者、顧客之間的關(guān)系，公眾已成為了政府管理活動(dòng)服務(wù)的對(duì)象，是公共服務(wù)的消費(fèi)者和顧客，政府作為公共服務(wù)的供給者，將更加重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出、效率與質(zhì)量。

　　側(cè)重效益和公民滿意度

　　早期開展的政府績(jī)效評(píng)估主要是以行政效率為核心課題，重視節(jié)約成本、提高政府效率。在英國(guó)，撒切爾夫人當(dāng)初引入績(jī)效評(píng)估工具，主要是針對(duì)當(dāng)時(shí)英國(guó)政府存在的效率太低、浪費(fèi)嚴(yán)重的問(wèn)題，希望通過(guò)借用企業(yè)中的績(jī)效評(píng)估工具來(lái)審查政府績(jī)效狀況，以提高行政效率和降低開支。在20世紀(jì)80年代初期，英國(guó)的效率小組便建議評(píng)估的重心要在財(cái)務(wù)管理新方案中設(shè)立“經(jīng)濟(jì)、效率、效益”的“3E”標(biāo)準(zhǔn)體系，以取代傳統(tǒng)的效率標(biāo)準(zhǔn)。

　　隨著新公共管理理論的發(fā)展和政府績(jī)效評(píng)估的逐步深入，在確立評(píng)估指標(biāo)體系方面借鑒私營(yíng)企業(yè)的做法越來(lái)越多，又出現(xiàn)了“標(biāo)桿管理法”，與“3E”評(píng)價(jià)法相比，標(biāo)桿管理法在指標(biāo)體系構(gòu)建上更加完善和全面，除了經(jīng)濟(jì)層面的指標(biāo)外，還包括政府提供的公共產(chǎn)品如教育質(zhì)量的比較評(píng)估，政府在公益性活動(dòng)中所作努力的指標(biāo)等，使政府全面考慮自身在社會(huì)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

　　英國(guó)政府公共部門的改革雖然在經(jīng)濟(jì)和效率方面取得了顯著的成就，但另一個(gè)問(wèn)題也開始變得日益突出，即如果行政改革繼續(xù)以經(jīng)濟(jì)和效率為重點(diǎn)，必然受到犧牲質(zhì)量和公共服務(wù)來(lái)追求開支節(jié)省的指責(zé)。為此，行政改革的側(cè)重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)、效率向質(zhì)量、公共服務(wù)轉(zhuǎn)移。同樣，作為英國(guó)行政改革的重要內(nèi)容，公共部門績(jī)效評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)也由經(jīng)濟(jì)、效率轉(zhuǎn)向質(zhì)量和顧客滿意度。

　　幾乎與此相對(duì)應(yīng)，美國(guó)、加拿大等國(guó)家也開始進(jìn)行大范圍的政府顧客滿意度調(diào)查，將提升顧客滿意度作為政府績(jī)效的目標(biāo)。被譽(yù)為美國(guó)“硅谷心臟”的薩尼維爾市開發(fā)運(yùn)行的政府績(jī)效管理系統(tǒng)，就被認(rèn)為“是至今在美國(guó)唯一最好的實(shí)現(xiàn)可理解的績(jī)效評(píng)估方法的案例”，其中，最引人注目的就是擁有一套完整的城市公共管理市民滿意度評(píng)價(jià)體系。薩尼維爾市一直將年度市民滿意度調(diào)查作為其“組織有效性”項(xiàng)目的組成部分，并將調(diào)查結(jié)果如實(shí)反饋給市政官員和市民，作為各政府部門年度評(píng)估的一部分，取得了良好的效果。

　　多元評(píng)估和規(guī)范化、制度化管理

　　績(jī)效評(píng)估最初引入公共部門時(shí)，主要是作為上級(jí)部門評(píng)審、檢查下級(jí)部門的一種手段。這一時(shí)期，政府績(jī)效評(píng)估主要采用自上而下的單向反饋方式，評(píng)估主體比較單一。隨著行政改革的變化，政府績(jī)效評(píng)估也由以政府為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)對(duì)象為中心，評(píng)估主體由公共組織自身擴(kuò)展到社會(huì)公眾。

　　在評(píng)估過(guò)程中有公民和服務(wù)對(duì)象的廣泛參與，由單純的政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的評(píng)估發(fā)展到社會(huì)機(jī)構(gòu)共同參與評(píng)估。政府、媒體(公眾)和研究部門都可以作為評(píng)估者。并且引進(jìn)第三方進(jìn)行評(píng)估發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，第三方評(píng)估多是領(lǐng)域內(nèi)的專家和學(xué)者構(gòu)成，且大都掌握專業(yè)知識(shí)，信息面較廣，又與被評(píng)價(jià)者沒有利益沖突，更能客觀公正地做出評(píng)價(jià)。

　　在發(fā)達(dá)國(guó)家，依靠獨(dú)立于政府之外的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估的做法漸成氣候。一些國(guó)家把政府審計(jì)部門作為評(píng)估主體，英國(guó)的審計(jì)委員會(huì)、美國(guó)的審計(jì)總署都是公共績(jī)效評(píng)估的重要力量。此外，一些民間機(jī)構(gòu)在政府績(jī)效評(píng)估中發(fā)揮巨大的作用。比如，美國(guó)錫拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所從1998年對(duì)全國(guó)的50個(gè)州政府展開了大規(guī)模的績(jī)效測(cè)評(píng)活動(dòng)，僅僅幾年時(shí)間，其成效就得到了政府部門和社會(huì)民眾的關(guān)注和認(rèn)可。

　　立法保障是開展政府績(jī)效管理的前提和基礎(chǔ)。制度化也是當(dāng)前國(guó)際上評(píng)估活動(dòng)的趨勢(shì)之一。1993年，美國(guó)政府頒布了《政府績(jī)效和結(jié)果法》(GPRA)，規(guī)定了政府績(jī)效管理的目的、管理的內(nèi)容、管理的責(zé)任、政府績(jī)效管理的實(shí)施進(jìn)程等。要求每個(gè)機(jī)構(gòu)必須制定戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績(jī)效計(jì)劃和績(jī)效報(bào)告制度。所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須向總統(tǒng)預(yù)算辦公室提交戰(zhàn)略計(jì)劃；所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須在每一個(gè)財(cái)政年度編制年度績(jī)效計(jì)劃，設(shè)立明確的績(jī)效目標(biāo)；聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)須向總統(tǒng)和議會(huì)提交年度績(jī)效報(bào)告，對(duì)實(shí)際績(jī)效結(jié)果與年度績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行比較，年度績(jī)效報(bào)告必須在下一個(gè)財(cái)政年度開始后的6個(gè)月內(nèi)提交。

　　GPRA改善了各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃與績(jī)效評(píng)估，使美國(guó)政府的績(jī)效改革得到了前所未有的發(fā)展。通過(guò)績(jī)效協(xié)議將工作目標(biāo)層層分解，這使得聯(lián)邦政府與州政府、地方政府之間，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間，甚至各機(jī)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系發(fā)生重大變化，動(dòng)搖了傳統(tǒng)官僚模式下垂直式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

　　另外，績(jī)效評(píng)估信息反饋轉(zhuǎn)向電子政務(wù)。1993年美國(guó)《國(guó)家績(jī)效評(píng)論》(NPR)中首先提出了構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府和政府在線服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)，成為電子政府建設(shè)的發(fā)起者，并很快發(fā)展到英國(guó)、奧地利、加拿大、荷蘭、芬蘭等國(guó)家以及歐盟等國(guó)際組織。電子政務(wù)既滿足了日?？?jī)效管理的信息要求，又滿足了績(jī)效評(píng)估與評(píng)估者的信息溝通要求。

　　評(píng)估方式手段注重定量與定性相結(jié)合。1992年，美國(guó)的哈佛商學(xué)院教授羅伯特和同事開發(fā)了一種新型的平衡記分卡方法。平衡記分卡提出了要將政府短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)、組織戰(zhàn)略與評(píng)估指標(biāo)體系相結(jié)合的要求，要求政府對(duì)社會(huì)發(fā)展所承擔(dān)的眼前責(zé)任與長(zhǎng)遠(yuǎn)責(zé)任結(jié)合起來(lái)，政府不單單要學(xué)會(huì)花納稅人的錢實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的平衡，更重要的是要承擔(dān)起引導(dǎo)社會(huì)良性發(fā)展的重任，既考慮當(dāng)前發(fā)展又關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。平衡記分卡將效率與效益的關(guān)系巧妙結(jié)合起來(lái)，注重定性定量分析，自面世以來(lái)得到了廣泛應(yīng)用，已成為政府績(jī)效評(píng)估的一種新工具。