胡錦濤同志指出，科學(xué)發(fā)展觀是指導(dǎo)發(fā)展的世界觀和方法論的集中體現(xiàn)，是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化必須長期堅持的重要指導(dǎo)思想  。全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，涉及各個方面的工作，關(guān)鍵的一條，還是要健全和完善制度、體制和機(jī)制  ，包括健全和完善干部和政府績效評估機(jī)制。  

    如果把經(jīng)濟(jì)增長（即GDP增長）作為考察地方政府和官員最重要的績效目標(biāo)，那么諸如公共衛(wèi)生、農(nóng)村教育之類的社會職能便無暇顧及，一些市場經(jīng)濟(jì)條件下政府必須集中做好的管理社會事務(wù)、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等社會職能就會淡化、弱化和萎縮。專家認(rèn)為，只有調(diào)整績效導(dǎo)向和績效評估機(jī)制，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，著眼于全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和全面履行政府職能，整個績效導(dǎo)向才可能變得全面、健康而科學(xué)，才能確保經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展  。  

    實(shí)踐證明，黨的方針政策能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在于執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否樹立了正確的政績觀；而正確的政績觀，需要正確的政績評估機(jī)制為導(dǎo)引。建立科學(xué)有效的公共部門績效評估機(jī)制，對于科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)至關(guān)重要。  

一  

     從二十世紀(jì)七十年代后期開始，歐美發(fā)達(dá)國家開展了一場政府改革運(yùn)動，即"新公共管理運(yùn)動"。這場改革使績效管理體系在公共部門得到建立，績效評估在政府管理中得到廣泛應(yīng)用。  

    績效管理突出體現(xiàn)公民為本、市場規(guī)律、結(jié)果導(dǎo)向等理念，包括戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃、持續(xù)性管理、績效評估等環(huán)節(jié)。其中，績效評估（或績效考評）是績效管理體系的基礎(chǔ)工程和重要環(huán)節(jié)。在英國，20世紀(jì)80年代初績效評估常常單獨(dú)使用。隨著80年代后期績效管理的推行，績效評估逐漸被納入績效管理框架中，并"被視為績效管理概念中的中心因素。"  一般認(rèn)為，績效評估包括經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）三方面（又稱3E）指標(biāo)的測定。  

    上世紀(jì)九十年代以來，我國各級地方政府在行政管理體制改革過程中，積極借鑒和引進(jìn)國際先進(jìn)管理機(jī)制、管理技術(shù)和工具，公共部門績效評估由此走上了實(shí)踐舞臺。其中，山東煙臺的服務(wù)承諾制、廈門市思明區(qū)績效評估實(shí)驗(yàn)等都取得了顯著的成績。近期，中組部印發(fā)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》；2006年9月4日，溫家寶總理在講話中指出"績效評估是引導(dǎo)政府及其工作人員樹立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好各項工作的一項重要制度，也是實(shí)行行政問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)?！ゾo開展政府績效評估試點(diǎn)工作，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步加以推廣。"  這些重要指示和舉措必將為績效評估機(jī)制的完善和推行起到積極作用。  

    2004年，中國國際廣播電臺建立了在線廣播考評機(jī)制。這項考評無論是辦法的制定還是具體的執(zhí)行過程，都借鑒了績效評估的部分理念和原則。以下從分析國際臺在線廣播考評入手，就構(gòu)建適合科學(xué)發(fā)展觀要求的公共部門和公職人員績效評估體系進(jìn)行探討。  

二          遵照中央領(lǐng)導(dǎo)同志"1。16"指示精神，國際臺緊緊圍繞"一手抓好無線廣播、一手抓好互聯(lián)網(wǎng)在線廣播，盡快建立現(xiàn)代國際廣播體系"這條主線，確立了用三至五年的時間把"國際在線"辦成世界知名的綜合性網(wǎng)站的目標(biāo)。從2004年4月啟動在線考評之后一年多的時間里，"國際在線"網(wǎng)站取得了飛速的發(fā)展。據(jù)美國Alexa網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2005年11月初"國際在線"全球排名已達(dá)782名，為同期中央重點(diǎn)新聞網(wǎng)站中升幅最大的網(wǎng)站（見圖－1）；以最具知名度（Most  Popular）指標(biāo)排序，"國際在線"網(wǎng)站已居全球國際廣播電臺網(wǎng)站首位。可以說，"國際在線"已成長為中國最具影響力的外宣網(wǎng)站之一。  

    "國際在線"網(wǎng)站之所以在一年多的時間里取得如此顯著的成效，根本原因在于中央的高度重視、臺領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)決策和周密部署，在于全臺各部門尤其是各語種子網(wǎng)站同志的努力工作。其中，在線廣播考評機(jī)制的建立，在激發(fā)各語種子網(wǎng)站工作人員的工作積極性和創(chuàng)造性，在使臺領(lǐng)導(dǎo)的決策和部署更加有效地轉(zhuǎn)化為各子網(wǎng)站的生產(chǎn)力方面，發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。  

     國際臺在線廣播考評辦法是現(xiàn)代公共部門績效評估理論與國際臺實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物。在辦法制定和實(shí)施方面，借鑒了公共部門績效評估的以下理念和原則。  

三  激勵、溝通、診斷是績效管理的主要功能，公平客觀、獎懲激勵、反饋交流，是績效評估的總體規(guī)則。  

        1、公平客觀  

        一個內(nèi)容上和標(biāo)準(zhǔn)上公平的考評辦法是整個績效評估系統(tǒng)的前提和基石，內(nèi)容上的公平意味著考評指標(biāo)對于每個被考評部門的難度在理論上是一致的，標(biāo)準(zhǔn)上的公平意味著相同的考評信息將出現(xiàn)相同的考評結(jié)果。要保證考評主體不能帶有個人的主觀偏見，更不能任意歪曲事實(shí)，而要以事實(shí)為依據(jù)，讓事實(shí)和數(shù)據(jù)說話；不能用權(quán)威或個人判斷來左右，而應(yīng)當(dāng)用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化的衡量尺度進(jìn)行測度。  

        國際臺在線廣播考評的標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)果都向全體員工公開，評委以統(tǒng)計數(shù)據(jù)等事實(shí)為依據(jù)、以統(tǒng)一明確的考評標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)繩進(jìn)行評分，將被考評者與既定標(biāo)準(zhǔn)作比較，而不是在部門和部門之間作比較，盡量避免攙入主觀感性色彩。多數(shù)考評指標(biāo)是頁面瀏覽量等剛性指標(biāo)，這些指標(biāo)所對應(yīng)的分?jǐn)?shù)在打分表中自動生成，無需評委計算。這樣，就減少了主觀分?jǐn)?shù)的權(quán)重，較好地保證了考評結(jié)果的公平和客觀。  

        2、獎懲激勵  

        赫茨伯格認(rèn)為，只有激勵因素才會使個人更加努力地工作，從而提高組織的績效。如果績效評估的成績，僅僅停留在"好"、"較好"等評價性語言的層面，還不能客觀地標(biāo)注各部門的實(shí)際工作成績，也起不到拉開部門間評價或獎勵差距，較難實(shí)現(xiàn)鼓勵先進(jìn)，促進(jìn)落后的效果。  

        國際臺在線廣播考評每月進(jìn)行一次，其結(jié)果與每個語言廣播部的在線廣播節(jié)目經(jīng)費(fèi)直接掛鉤，進(jìn)而與語言部每一位工作人員的收入掛鉤。依據(jù)考評結(jié)果，給所有語言廣播部排名次，其經(jīng)費(fèi)有多有少，各月之間有升有降，由于成績不同，各部門間經(jīng)費(fèi)差別明顯。這樣的設(shè)計，不僅與精神激勵相聯(lián)系，而且與員工的物質(zhì)利益相聯(lián)系，使考評具備了激勵性，達(dá)到績效評估的目的。  

        公共部門績效評估的結(jié)果，要與部門領(lǐng)導(dǎo)干部的切身利益密切相關(guān)，要作為評選先進(jìn)、選拔任用、調(diào)整工資等的重要參考依據(jù)。  

        3、反饋交流  

        績效評估深層的作用在于診斷和溝通，通過反饋和交流達(dá)到改進(jìn)績效的目的。美國管理及預(yù)算辦公室（OMB）每個季度都要公布政府各部門的績效計分卡，計分卡上用三種顏色（綠、黃、紅）一目了然地標(biāo)注各部門績效計劃的完成或進(jìn)展情況。一方面公眾可以據(jù)此評價各部門的工作情況，另一方面有關(guān)部門可以據(jù)此進(jìn)一步分析工作的差距并修正工作的著力點(diǎn)。  

        國際臺在線廣播考評特別注重發(fā)揮考評的交流功能?？荚u時大部分時間用在聽取被考評方陳述和評委的講解點(diǎn)評上。每次考評結(jié)束后，都要印發(fā)一期《考評報告》，一方面通報考評成績，另一方面對于考評時表現(xiàn)比較突出成績、帶有普遍意義的問題，進(jìn)行歸納總結(jié)，供語言部門借鑒；對于一個地區(qū)廣播中心比較集中的成績和問題，由該中心派出的評委在中心范圍內(nèi)研究解決；對于某個語言部門存在的個別問題，直接找該部門溝通，語言部門有問題，也可以直接找考評工作機(jī)構(gòu)直接溝通。通過以上三個層面的溝通，使考評信息得到及時反饋，加之考評結(jié)果的公開透明，起到了促使被考評方改進(jìn)工作的目的。  

四  

        績效評估以具體的數(shù)據(jù)說話，而不是停留在淺層的定性評價上。比如評價醫(yī)院醫(yī)療水平時引入了"就診人數(shù)"、"病床空置率"、"患者在院感染率"等指標(biāo)，而不簡單地說一家醫(yī)院"好"或是"不好"。這些可衡量可對比的指標(biāo)構(gòu)成了績效評估的示標(biāo)體系（又稱指標(biāo)體系）。設(shè)計科學(xué)的示標(biāo)體系是績效評估成功的前提。溫家寶總理指出，"要科學(xué)確定政府績效評估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，實(shí)行政府內(nèi)部考核與公眾評議、專家評價相結(jié)合的評估辦法，促進(jìn)樹立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績觀。"  那么，設(shè)計科學(xué)的示標(biāo)體系需要遵循那些原則呢？  

        1、服務(wù)于組織目標(biāo)的原則：  

        績效管理是圍繞組織目標(biāo)展開的，首先確定組織的"使命"（Mission），根據(jù)"使命"再依次確定"愿景"（Vision）、戰(zhàn)略目標(biāo)(Goals)和年度"績效目標(biāo)"（Performance  Goals）等?？冃гu估就是對績效目標(biāo)的測度和衡量。評估前，需要依據(jù)績效目標(biāo)確定評估的重點(diǎn)維度，然后將各個維度細(xì)化為評估的標(biāo)志和標(biāo)度。這些指標(biāo)的確定都必須依據(jù)目標(biāo)設(shè)定。  

        國際臺在線廣播發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)是，在三到五年的時間里把"國際在線"建成世界知名的綜合性網(wǎng)站，為此提出在2005年之內(nèi)進(jìn)入全球互聯(lián)網(wǎng)站排名800名的績效目標(biāo)。作為中央重點(diǎn)網(wǎng)站，這個績效目標(biāo)的達(dá)成，需要同時滿足兩個主體追求，即政治導(dǎo)向正確和頁面瀏覽量提升。國際臺在線廣播考評辦法正是在以上的目標(biāo)和追求指導(dǎo)下制定的。  

        2、全面性原則：  

        績效評估的這一原則，體現(xiàn)"全面"發(fā)展的要求?？冃гu估認(rèn)為，組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依賴于各個維度的評估指標(biāo)同時達(dá)標(biāo)。  

        國際臺在線廣播考評，根據(jù)績效目標(biāo)及其衍生的兩個主體追求，確定了三個考評維度，即工作量、工作質(zhì)量、工作效果。工作量維度包括文字發(fā)稿量、圖片發(fā)布量、欄目數(shù)等示標(biāo)。工作質(zhì)量包括稿件的政治導(dǎo)向、新聞時效性、內(nèi)容規(guī)范性、圖片和音頻廣播節(jié)目質(zhì)量等示標(biāo)。工作效果包括受眾反饋信息情況、頁面瀏覽量和收聽人數(shù)增幅等示標(biāo)。  

        對地方政府實(shí)施全面性績效評估，有利于保障經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等全面發(fā)展，可以有效地避免一俊遮百丑，可以減少諸如重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視公共衛(wèi)生、農(nóng)村教育等現(xiàn)象的發(fā)生。  

        3、多變項相互制約原則：  

        績效評估的這一原則，體現(xiàn)"協(xié)調(diào)"發(fā)展的要求。如果說，全面性原則可以使考評對象發(fā)展內(nèi)容不缺項，那么多變項相互制約原則可以約束考評對象發(fā)展力度不偏斜，促進(jìn)考評對象的各項指標(biāo)協(xié)調(diào)發(fā)展。  

        國際臺在線廣播考評辦法在設(shè)計示標(biāo)體系時正是遵循了多變項相互制約的原則。從整體上來講，工作量決定一個部門節(jié)目運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的發(fā)放等次，工作量和工作質(zhì)量得分決定經(jīng)費(fèi)發(fā)放的比例。因此，如果單純強(qiáng)調(diào)工作量，忽視工作質(zhì)量和工作效果，節(jié)目經(jīng)費(fèi)的總額可能會更少。從考評標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)節(jié)上來講，指標(biāo)間相互制約的因素就更多了，比如底層欄目數(shù)與欄目及時更新之間的制約關(guān)系等等。  

        4、結(jié)果導(dǎo)向原則：  

        結(jié)果導(dǎo)向是落實(shí)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。  

        我們可以看到這樣的新聞報道：某市政府投資在郊區(qū)興建第五個經(jīng)濟(jì)技術(shù)開放區(qū)；某市將建設(shè)三個CBD；某市每年新建住宅面積300萬平方米等等。這些報道可能都旨在展示一個地方的業(yè)績，但都屬于過程導(dǎo)向。在績效管理中，它屬于"經(jīng)濟(jì)投入"這個環(huán)節(jié)，還沒有涉及到效率和效益這兩個"E"。這些決策的實(shí)際效果如何，要以結(jié)果來評價。評價要涵蓋方方面面的指標(biāo)，尤其要考慮到經(jīng)濟(jì)以外的指標(biāo)，比如是不是侵占了農(nóng)田，是不是污染了環(huán)境，是不是真正解決了無房群體的住房問題等等。簡言之，績效評估關(guān)注的不僅僅是"你干了什么"，更多關(guān)注的是"你干得怎么樣"。  

        結(jié)果導(dǎo)向原則是國際臺制定在線廣播考評辦法的根本追求，所有的標(biāo)準(zhǔn)都是圍繞增加來訪人數(shù)、增加頁面瀏覽量、提升網(wǎng)站影響力而制定的?？荚u辦法中工作效果維度的指標(biāo)具有相當(dāng)?shù)臋?quán)重，其中包括頁面瀏覽量增幅和收聽人數(shù)等結(jié)果指標(biāo)，該項在整個考評中屬于剛性指標(biāo)，直接影響著一個部門的得分。與以定性為主的考核相比，這樣的制度設(shè)計可以說更加遠(yuǎn)離規(guī)則導(dǎo)向和過程導(dǎo)向。  

        5、量化指標(biāo)原則：  

        國際臺在線廣播考評，最大程度地將定性指標(biāo)轉(zhuǎn)換成定量指標(biāo)，將考評的要素和標(biāo)志，用合適的標(biāo)度來表示和統(tǒng)計。比如"新聞時效要快"是一個質(zhì)量要求，考評中轉(zhuǎn)換為以下表述："新聞中心發(fā)稿后2小時內(nèi)上網(wǎng)的，得滿分；4小時內(nèi)上網(wǎng)的，每條扣0。5分；……12小時后上網(wǎng)，視為漏發(fā)，每條扣3-5分。"其他工作質(zhì)量指標(biāo)也相應(yīng)地進(jìn)行了量化。  

        在傳統(tǒng)的干部考核中，使用較多的是定性指標(biāo)，具有較大的主觀性。評價主體容易憑直覺、印象和隨意的觀察做出評定，第一印象（首因效應(yīng)）、最近表現(xiàn)（近因效應(yīng)）等因素容易對結(jié)果造成較大影響，其評語通常體現(xiàn)的是被考評方的態(tài)度、品格等難以度量的詞匯，缺乏客觀性?？冃Ч芾碇校?績效目標(biāo)"指的是以切實(shí)的、可衡量的指標(biāo)表示的績效目標(biāo)水平，能夠依此對實(shí)際成果進(jìn)行對比，包括以數(shù)量指標(biāo)、價值或比例表示的指標(biāo)。也就是說，績效評估中使用的這些指標(biāo)必須是以"客觀的、數(shù)量化的、可衡量的方式來表達(dá)"  。因此，科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的公共部門和公職人員績效評估，一方面應(yīng)當(dāng)量化評估指標(biāo)，使其工作業(yè)績便于對比和度量、便于社會的監(jiān)督；另一方面，應(yīng)當(dāng)以日常的階段性的考評結(jié)果作為年度考評的重要依據(jù)，盡量減少主觀色彩較濃的"個人總結(jié)列成績、大家投票憑印象"式的年終評選和年度考核。  

        把國際臺在線廣播考評的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)歸納，希望可以對我國公共部門普遍實(shí)施績效評估提供幾點(diǎn)啟示和借鑒。（1）需要強(qiáng)化績效評估意識，績效評估是提高公共部門績效的有效手段，向公眾報告績效是公共部門公共責(zé)任的具體體現(xiàn)。（2）要推動績效評估活動的系統(tǒng)化。從國際實(shí)踐看，績效評估只是績效管理的一個組成部分或環(huán)節(jié)，績效評估要發(fā)揮所期望的作用，必須與戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃、績效監(jiān)測反饋、評估信息有效利用等環(huán)節(jié)有效結(jié)合起來。（3）要推動公共部門績效評估的制度化。國際臺在線廣播考評雖然成效顯著，但基本屬于自發(fā)的活動而非法律或法規(guī)明確其承擔(dān)的責(zé)任，其可持續(xù)性具有不確定性。西方國家績效管理成功的一個重要原因，可能就在于其立法保障。因此，推進(jìn)公共部門績效評估的制度化和規(guī)范化，是我國公共部門績效持續(xù)性改進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需求。